Jonathan Tennenbaum*
En el artículo anterior me referí a la necesidad de generar una movilización económica, afirmé que “una vez que un proyecto haya sido adecuadamente elaborado y considerado factible y deseable en términos económico-físicos, su financiamiento es, esencialmente, una cuestión técnica”. Evidentemente, esto presupone que la nación en cuestión tenga un mínimo de soberanía sobre sus políticas económicas y financieras, o pueda recobrarla por medio de acciones adecuadas, de manera que las medidas necesarias no sean bloqueadas por interferencias o presiones externas.
Existen ejemplos históricos bien documentados sobre el financiamiento de movilizaciones económicas y períodos análogos de rápido desarrollo económico promovidos por el Estado, en varias naciones. Semejantes movilizaciones han ocurrido en condiciones políticas, económicas y financieras bastante distintas, con el empleo de diversos arreglos institucionales y herramientas financieras. No es necesario inventar nada que sea fundamentalmente nuevo. Los principios y técnicas básicos para el financiamiento de las movilizaciones económicas ya fueron establecidos y demostrados en la práctica –no sin imperfecciones, está claro, pero lo suficiente para servir de referencia para lo que debe de ser hecho actualmente.
Las herramientas financieras que los gobiernos han utilizado en movilizaciones de guerra y en la promoción de un rápido desarrollo económico, en tiempos de paz, han sido objeto de inagotables disputas entre los economistas. Entre ellas podemos citar: inversiones de capital en gran escala, gastos deficitarios, emisiones de títulos especiales y otros instrumentos de deuda, emisión de moneda fiduciaria, generación de crédito estatal, “canalización” selectiva del crédito a sectores y proyectos específicos, control estatal de las políticas de los bancos centrales, fuertes expansiones monetarias, bancos de desarrollo, subsidios y medidas fiscales especiales, protección arancelaria, controles de precios, etc.
Como todas las herramientas, semejantes métodos financieros no son buenos o malos en sí mismos, todo depende de cómo sean utilizados. Si son usados de manera equivocada, pueden, efectivamente, generar inflación severa, burbujas financieras, montañas de deudas impagables, moratoria de pagos y otros efectos dañinos. El problema crucial reside en asegurar una adecuada relación entre los procesos en la esfera financiera y los de la economía física real. Para esto, es necesario distinguir entre las actividades indispensables para el mantenimiento y el desarrollo del potencial productivo de la economía –agricultura, industria, infraestructura física, servicios esenciales de salud, educación, investigación científica, etc.- y todas las demás actividades desarrolladas en la economía.
El problema metodológico es particularmente obvio, en los incesantes debates sobre los peligros de la inflación o, incluso, la hiperinflación. No causa sorpresa que las movilizaciones económicas hayan estado ligadas siempre a vigorosas expansiones monetarias –la creación de vastas cantidades de dinero nuevo “de la nada”. Cualquier persona familiarizada con el funcionamiento del sistema financiero sabe que el dinero es constantemente creado por los bancos, por medio de sus préstamos, y que los préstamos bancarios constituyen las principales fuentes de dinero en una economía moderna. No obstante, las personas acostumbradas a pensar apenas en términos de sus propios presupuestos privados o empresariales, consideran la creación de dinero como una especie de “caja mágica” y se asustan fácilmente con la posibilidad de la inflación. La ironía de la situación actual es que la cantidad de dinero que circula en los EUA y en la zona del euro ha crecido dramáticamente desde la crisis de 2008, pero aún así, ¡estamos experimentando una deflación generalizada!
El espectro de la hiperinflación es constantemente explotado por los defensores de las políticas neoliberales, como un argumento contrario al uso de la creación de dinero por los gobiernos (en varias formas), para financiar proyectos de infraestructura en gran escala y otras medidas de desarrollo económico. Pero esto debería ser obviamente intuitivo: si una movilización económica fuera organizada de manera que la producción real de bienes y servicios útiles aumente en proporción suficiente en paralelo con la expansión de la oferta de dinero, y se tomaran medidas eficaces para evitar cuellos de botella y grandes desequilibrios entre la oferta y la demanda en áreas claves de la economía, los riesgos inflacionarios pueden ser contenidos.
Desafortunadamente, las escuelas de teorías monetaristas, inclusive la keynesiana, monetarista y las escuelas austríacas, básicamente, ignoran la realidad de la economía física. Los parámetros utilizados en varias teorías monetarias –oferta agregada, demanda agregada, producción económica, Producto Interno Bruto (PIB), ingreso real, etc.- reflejan la dinámica de la economía física hasta un cierto punto, pero la relación es grandemente obscurecida por el hecho de que estos parámetros están definidos en términos monetarios y no hacen ninguna distinción rigurosa entre las actividades productivas y las no productivas, y entre una economía real y una “economía virtual” de los mercados financieros.
Hoy, gran parte del crecimiento observado en parámetros como la oferta y la demanda agregada, PIB, etc., resulta de actividades puramente comerciales, financieras, inmobiliarias, publicidad y marketing, entretenimiento, prensa, deportes, casinos, videojuegos, etc. Sin embargo, se volvió una práctica casi universal el uso del PIB como el principal criterio del éxito o fracaso de las políticas económicas. Como lo observo en mi libro La Economía Física del desarrollo nacional (Capax Dei, 2016): “El crecimiento del PIB puede ocurrir en paralelo con gigantescas burbujas especulativas y explosiones de inversiones insostenibles; el fracaso de los gobiernos en mantener y renovar la infraestructura esencial; la obsolescencia tecnológica y el desperdicio diseminados; una caída del nivel educativo y cultural de la población, etc.”
Movilizaciones de guerra
En el caso de una nación movilizada para defenderse en condiciones de guerra, sería obviamente insano el uso del crecimiento del PIB como el principal criterio en la toma de decisiones económicas. La movilización de los EUA en la II Guerra Mundial no fue enfocada en el crecimiento del PIB, sino en la expansión de todo el aparato productivo necesario para el aprovisionamiento del equipo militar, y suplementos necesarios para la guerra, incluido ahí la minería, transporte, generación de energía, manufacturas, fuerza de trabajo, investigación y desarrollo militar, además de la producción de alimentos y otros bienes esenciales para la población. Hoy, estamos en medio de una crisis económica y social de proporciones colosales, en la cual muchas naciones están luchando por su sobrevivencia. Aunque los objetivos sean muy diferentes, la situación es análoga de diversas maneras a una guerra; ella requiere la movilización de recursos productivos del país de una manera sistemática. Consecuentemente, ¡es hora de dejar de lado el PIB y concentrarse en la economía física!
En la era de la hegemonía de las políticas neoliberales –que, a todas luces, está llegando a su fin-, acostumbramos escuchar argumentos ideológicos contra cualquier intervención del Estado en la economía. Los macroeconomistas keynesianos y pos-keynesianos, en general, apoyan el uso de la expansión monetaria, gastos gubernamentales, etc., para estimular una economía, pero, en este contexto, raramente piensan en términos de economía física. Recientemente, por ejemplo, se volvió una moda entre los economistas de inclinación keynesiana proponer fuertes gastos estatales en la llamada “economía verde”, como forma de promoción de crecimiento.
De esta forma, ellos ignoran el hecho de que las políticas favorecidas por los ambientalistas, como la eliminación de los métodos agrícolas modernos, la construcción de generadores eólicos y otras, pueden perjudicar muchísimo la productividad de la economía física, en verdad, aumentando el costo físico real de la generación de electricidad, alimentos y otros insumos.
Así, el financiamiento de proyectos “anti-productivos” puede generar un crecimiento temporal del PIB, pero, si sigue, tarde o temprano, llevará al desastre.
Dejando las ideologías a un lado, es inútil discutir los efectos positivos o negativos de los varios métodos de financiamiento, sin un análisis a profundidad de la economía física y sin especificarse la manera exacta de utilizar los instrumentos de financiamiento en un escenario dado. Este impacto no puede ser determinado en la esfera financiera de por sí, porque depende de la interacción entre los procesos financiero-monetarios y los de la economía real, además de factores subjetivos que operan de forma completamente diferente en una situación de movilización natural, en lugar de los modelos de comportamiento utilizados en las teorías monetarias.
Al contrario de las teorías de John von Neumann y John Nash, ¡la economía real no es un juego!
Ejemplos históricos
Hay varios casos históricos bien documentados del financiamiento a las movilizaciones económicas. Estos deben estudiarse cuidadosamente, no como modelos a ser seguidos de forma mecanicista, sino por que proporcionan valiosas lecciones para la formulación de las políticas necesarias actualmente. Entre los más útiles, destacan la movilización de guerra de los EUA, las movilizaciones económicas de pos-guerra (“milagros económicos”) en Japón, Alemania Occidental y Francia y, más recientemente, la expansión económica impulsada por inversiones, en la China de las décadas de 1980-1990.
Algunos elementos que merecen atención:
1.-Desde el inicio de la movilización en los EUA, la Reserva Federal y el Departamento del Tesoro se comprometieron con una estrecha cooperación en el financiamiento del esfuerzo de guerra, declarando que la movilización no sería obstaculizada por falta de dinero. Este hecho es de los más significativos toda vez que la Reserva Federal fue instituida para operar, normalmente, de forma independiente de la influencia del gobierno, como hacen hoy los bancos centrales de la mayoría de los países. Los EUA no nacionalizaron la Reserva Federal (que es un banco privado), pero durante la guerra actuó, en gran medida, como un banco nacional controlado por el Estado. (Para esto, ayudó bastante el hecho de que su presidente durante aquel período, Marriner Stoddard Eccles, nominado para el cargo por el presidente Franklin Roosevelt, en 1934, era un empresario y banquero tradicional, con una amplia visión de las necesidades de la economía real. n-e).
2.-La base monetaria estadounidense (en depósitos bancarios y dinero en poder de los individuos y negocios –que los economistas llaman M1) creció exponencialmente durante el período bélico, más que al doble entre 1941 y 1945.
3.-Los gastos del gobierno de los EUA aumentaron diez veces entre 1941 y 1945. Los gastos totales del período llegaron a aproximadamente 4.2 billones de dólares en valores actuales, de los cuales 3.7 billones estuvieron vinculados al esfuerzo de guerra. De esta cantidad, cerca del 45% fueron cubiertos con impuestos y otros ingresos no mobiliarios del estado (no relativos a deuda), y el resto fue financiado por la venta de títulos gubernamentales, los llamados War Bonds.
4.-El extraordinario aumento de la producción física real estadounidense durante la guerra se logró, en gran medida, por una combinación de compras e inversiones gubernamentales y –hecho extremadamente importante- la emisión de vastos volúmenes de préstamos a interés bajos y garantizados por el gobierno, por intermedios del sistema bancario privado, a sectores claves de la economía. Por medio de un conjunto de recursos, el gobierno ejerció un alto nivel de control sobre los flujos del crédito, canalizándolos de acuerdo con las necesidades de la economía física. Particularmente importante fue la concesión de garantías gubernamentales a préstamos a sectores seleccionados de la industria. Al mismo tiempo, la Reserva Federal implementó varias medidas para desalentar préstamos para el consumo y otros usos no productivos del crédito.
5.-Una serie de campañas de propaganda fue lanzada por el gobierno y la Reserva Federal, para inducir a los ciudadanos privados a invertir en los War Bonds. El esfuerzo ayudó a movilizar el sentimiento patriótico de la población y fue apoyado por el racionamiento y las restricciones a la compra de bienes de consumo, que dificultaban el uso integral de los salarios. El volumen de ingresos en exceso fue aumentado por el hecho de que gran parte de la población (incluidas aquí personas que anteriormente estaban desempleadas o subempleadas) fue reclutada para empleos industriales pero bien pagados en comparación a los empleos disponibles antes de la guerra.
6.-Con la continuación del esfuerzo de guerra, los requerimientos de financiamiento crecieron de forma explosiva. La Reserva Federal fue autorizada por el Congreso a comprar títulos del gobierno directamente del Departamento del Tesoro, que es el emisor de los títulos gubernamentales estadounidenses. En esencia, esta práctica equivalía ¡imprimir dinero y entregarlo al gobierno para gastarlo! La única diferencia era un endeudamiento nominal del gobierno con su propio banco central, que existía apenas en el papel y podía ser mantenido indefinidamente, o, incluso, cancelado, en el futuro. De hecho, solamente una pequeña parte del esfuerzo de guerra fue financiado por este mecanismo, pero proporcionó una opción que podría ser expandida si las circunstancias lo exigían.
7.-La inflación se contuvo mediante varias medidas directas e indirectas. Las directas incluyeron los controles de precios y salarios, el racionamiento de ciertas mercancías y restricciones a la emisión de crédito al consumo. Sin embargo, el principal factor anti-inflacionario fue, ciertamente, el enorme crecimiento de la producción y de la productividad obtenido con la movilización económica. Y un hecho extremadamente importante fue que este crecimiento no se limitó a la producción militar, sino que abarcó la mayor parte de los demás sectores industriales y agrícolas. A pesar de las limitaciones al consumo, los ingresos reales y los niveles de vida generales de la población aumentaron substancialmente durante la guerra.
8.-El rápido crecimiento de la productividad agrícola e industrial –especialmente de la fuerza de trabajo-fue catalizado por políticas deliberadas de incentivo y ayuda financiera para la introducción de nuevas tecnologías y otras técnicas innovadoras en la producción.
9.-Todo esto fue posibilitado por la explosión del sentimiento patriótico, entusiasmo y optimismo, que acompañó la movilización de guerra. La entrada de los EUA a la guerra, transformó totalmente la atmósfera de desmoralización y pesimismo creada por la Gran Depresión de la década de 1930, que había persistido a pesar de las medidas de recuperación del New Deal. El compromiso activo de la población en la bien organizada movilización económica, junto con el entusiasta liderato del presidente Franklin Roosevelt y otras figuras públicas, proporcionaron el sentido de propósito moral e incentivaron la confianza de la población en su gobierno.
10.-La eficacia de la movilización económica estadounidense en la II Guerra Mundial fue demostrada por la expansión económica que se siguió al final del conflicto. En vez de agotarse por el vaso esfuerzo de guerra, los EUA entraron en un período de prosperidad y desarrollo económico físico sin precedentes, el cual persistió hasta la década de 1970. La carga adicional de la deuda que el gobierno había acumulado durante la guerra fue, esencialmente, “marginalizado” por la expansión económica y el crecimiento resultante de los ingresos gubernamentales, en el período de pos-guerra.
11.- La expansión de pos-guerra no ocurrió automáticamente, pero fue facilitada por una serie de políticas y medidas gubernamentales que ya estaban preparadas antes del fin del conflicto. Ya en 1944, comenzaron a hacerse planes para la reconversión de la industria estadounidense hacia la producción civil. Esto se aplicó, especialmente, al sector automovilístico, que fue crucial para el esfuerzo de guerra y, posteriormente, se convirtió en un motor para la expansión de pos-guerra. Otra medida de gran importancia fue la “Ley de las Indicaciones Geográficas” (G.I.Bill), aprobada antes del fin de la guerra, para proporcionar ayuda financiera a los veteranos de guerra, para facilitarles el acceso a escuelas, universidades y centros de entrenamiento. Más de la mitad de los veteranos que regresaron de la guerra hizo uso de este apoyo, generando un nuevo “ejército” de ingenieros, científicos, profesores, médicos y otros profesionistas calificados. Otro factor clave fue el tremendo apoyo gubernamental a la investigación científica básica y aplicada que había desempeñado un papel crucial en la guerra –en el desarrollo del radar, energía nuclear, electrónica, computadoras, aviación, etc.-, y se convirtió en un aparato de “gran ciencia” después del conflicto. En mi libro, yo discuto estas y otras medidas en detalle.
12.-De varias maneras, puede decirse que la movilización económica promovida por el gobierno de los EUA no se detuvo con el final de la guerra, sino que siguió de otras formas en las décadas de 1950 y 1960. Este hecho es relevante para la pregunta. ¿En qué medida, los métodos usados por la movilización de guerra estadounidense se aplican a una movilización económica en tiempos de paz, cuando el propósito es el desarrollo económico en lugar de u esfuerzo de guerra, y el ambiente político es muy diferente? La importancia es mucho mayor de lo que puede parecer a primera vista, por varias razones. La economía básica y el sistema político de los EUA no se alteraron durante la guerra. Aunque la estrategia militar y las decisiones de política exterior del presidente Roosevelt hayan recibido un fuerte apoyo de la población y de los partidos políticos, las medidas económicas y financieras fueron acaloradamente debatidas y, con frecuencia, tuvieron que ser alteradas como resultado de la oposición en el Congreso. No hubo “economía de comando”, ni una nacionalización fuerte de la industria y del sector bancario. Los mercados financieros y de bienes continuaron funcionando, aunque con una substancial intervención y regulación del gobierno. Por medio de una variedad de instrumentos, el gobierno dirigió la economía a lo largo de una trayectoria deseada, pero la espectacular expansión de la producción se realizó casi enteramente por empresas privadas, beneficiándose de una amplia gama descentralizada de procesos decisivos, resolución de problemas e innovaciones. Y el sistema bancario privado proporcionó una gran parte de préstamos para la industria.
13.-En la post-guerra, los métodos e instrumentos utilizados por los gobiernos de Japón, Alemania Occidental y Francia, para despegar sus “milagros económicos”, fueron de muchas formas análogos a los usados por los EUA, aunque bajo condiciones económicas y políticas y andamiajes institucionales muy diferentes. Lo mismo se aplica a la China del período posterior a las reformas implementadas por Deng Xiaoping, en la década de 1980. Una característica común que llama la atención es la “canalización” sistemática de crédito a intereses bajos hacia los sectores productivos, además de gran apoyo a la diseminación de nuevas tecnologías en la economía. Otra cosa en común es el recurso a los grandes gastos gubernamentales, no de un modo “keynesiano”, indiscriminado, sino en la promoción de áreas específicas, como industrias estratégicas, infraestructura, investigación y desarrollo de tecnologías avanzadas, educación superior, etc. En todos los cuatro casos, el recurso al financiamiento de capital (equity funding) desempeñó solamente un papel menor.
14.-En Japón, la movilización económica fue financiada con base en una estrecha cooperación entre los ministerios de Comercio Internacional e Industria (MITI) y de Hacienda y el Banco de Japón (banco central). Como escribí en el libro. “los vastos flujos de crédito proporcionados a la industria por los bancos japoneses fueron posibles por el hecho de que los bancos tomaron dinero prestado directamente del Banco de Japón y los prestaron preferencialmente a sectores identificados como prioritarios, según el principios de ‘ventana de orientación’. Las tasas de interés eran rígidamente controladas. En paralelo, la base tributaria rápidamente creciente permitió al gobierno financiar internamente la mayor parte de sus inversiones, sin incurrir en endeudamiento externo”. En muchos aspectos, China siguió a Japón, excepto por una proporción mucho mayor de propiedad estatal en los sectores productivos. Particularmente, digno de nota es el papel de los “bancos de política” estatales, en especial el Banco de Desarrollo de China (el ejemplo chino es objeto de todo un capítulo de mi libro).
15.-En Francia, la movilización de post-guerra fue dirigida por el célebre Comissariat général du Plan (Comisario General del Plan), en una sucesión de planes quinquenales que abarcaron el período 1946-1975. La movilización tenía el objetivo a largo plazo de transformar a Francia en una economía altamente desarrollada y tecnológicamente avanzada. Como escribí en el libro. “esto se logró no solamente por inversiones estatales en gran escala (que llegaban a cerca del 30% de todas las inversiones en el país), sino también por una política denominada “nacionalización del crédito”. Desde el inicio, el estado francés organizó una red de instituciones públicas y privadas y agencias fiscalizadoras, las cuales garantizaban los flujos del crédito necesarios para financiar las prioridades económicas nacionales y sociales establecidas por el plan. Las prioridades eran los créditos de largo plazo, también conocidos como “crédito de inversiones”, en oposición a los créditos a corto plazo. Como parte de esta política, el banco central (Banque de France) y los cuatro mayores bancos comerciales fueron nacionalizados, en diciembre de 1945. La mayoría de los bancos permanecieron privados, pero operando en un ambiente que era fuertemente delineado por las políticas del Banque de France y otras agencias gubernamentales”.
16.-En el caso de Alemania Occidental, la historia es más complicada por haber sido delineada por factores externos, especialmente, la influencia de los EUA. Ella comenzó bajo condiciones de emergencia de una nación devastada por la guerra, ocupada por ejércitos extranjeros, y sometida en un primer momento a una política de desindustrialización, el Plan Morgenthau. Esto sólo se alteró al final de la década de 1940, cuando los EUA lanzaron una política sistemática para desarrollar una Europa Occidental fuerte, en el contexto de la Guerra Fría, que se ampliaba. Alemania Occidental (creada en 1949) era crucial, entre otras cosas, como la principal fuente de bienes de capital para el desarrollo europeo.
El papel de liderato del “milagro económico” alemán occidental fue desempeñado por el banco estatal Instituto de Crédito para la Reconstrucción (Kreditanstalt für Wiederaufbau-KfW), fundado en 1948. El KfW canalizó los fondos proporcionados por el Plan Marshall estadounidense para la economía alemana occidental, bajo la forma de préstamos a tasas bajas, principalmente para la construcción de casas, industria, infraestructura, minería y, posteriormente, el financiamiento de exportaciones.
En la medida en que la economía ganaba fuerza, el banco pasó a priorizar el apoyo a las pequeñas y medianas empresas –el llamado Mittelstand-, el cual constituyó el gran “secreto” de la pujanza económica alemana, con especial atención para los fabricantes de máquinas-herramientas de precisión y otros bienes modernos de producción. Muchas empresas nuevas del Mittelstand fueron creadas con el apoyo del KfW. Mientras tanto, el grueso del financiamiento del sector se obtuvo de forma descentralizada, por medio de una asociación estrecha entre las empresas y los bancos privados (Hausbanken). Otro importante factor fue el financiamiento estatal en gran escala en áreas específicas de alta tecnología, como la energía nuclear.
17.-Finalmente, es un hecho bien conocido que los ingresos de las exportaciones desempeñaron un papel crucial en los “milagros económicos” de los cuatro países citados. En contraste con muchos de los llamados países en desarrollo, semejantes exportaciones consistían casi integralmente de productos manufacturados.
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